投牛策略【专访】刘守英：城市更新中的利益分配至关重要，要让居民享有增值好处

　　记者王珍投牛策略

　　8月28日，《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》（简称“《意见》”）正式发布，这是落实7月中央城市工作会议的首个文件。《意见》明确提出“支持老旧住房自主更新、原拆原建”，这无疑将给居民、房地产企业、城市发展带来重要影响。

　　中国人民大学经济学院教授刘守英在接受界面新闻采访时表示，中国城市化正在从大规模扩张阶段转向存量提质增效的内涵式发展阶段，内涵式发展的核心就是城市更新，目的是通过优化资源配置和空间升级实现城市的可持续发展。而城市更新的一个主战场就在老旧小区。

　　“城市化过程中永远需要依靠土地增值收益，在城市更新过程中，主要资金来源依然是土地价值的升值，没有土地增值收益的城市没有动力。”刘守英说，很多老旧小区占据了城市最好的区位，这些地方本身具有高价值，需要提升并发挥其土地价值功能。

　　他表示，在推进老旧住房自主更新、原拆原建时，需要解决三个问题：明晰产权、解决资金来源、增加服务内涵。

　　“资金从哪里来，我认为是从土地价值和房屋价值增值中产生的。这次中央文件明确：老旧小区的改造是自主改造、原拆原建，也就是说，老旧小区改造不是等待政府伸手，或向政府索要资金，而是充分利用改造后的价值增值原理，以提高居住质量。”

　　他举例说，在老旧小区改造过程中，可以增加经营空间，例如，增设咖啡馆、小型商业店铺等。这些均属于小区经营范畴，拓展经营空间，实际上是自拆自建过程中业态变化的具体体现。整个片区的业态和经营空间变化后的收入增长应该和老百姓共享。

　　刘守英强调，城市更新过程中的土地利益分配制度至关重要，必须予以重视。“在城市更新阶段，原住民是改造的主体，是小区的建设者，也是增值收益的获得者，我们需要让原住民在改造过程中提升生活质量，同时也要考虑利益分配，这样才能够向前推进城市更新能力。”他说。

　　刘守英还表示，“十五五”时期城市高质量发展的首要任务是防范风险。“当下，我们面临着大量存量住宅消化以及土地盘活等现实问题，这些问题在‘十五五’”时期必须予以正视与解决。

　　他以土地问题为例指出，城市高质量发展的核心在于调整原本不合理的结构，过去城市用地结构中工业占比过高，而用于居民安居、生活空间的用地比例较低，“十五五”时期的重点在于结构调整，持续优化工业用地、住宅用地、市政用地以及生活空间用地的布局。

　　同时，还要进一步加大土地市场化改革力度。刘守英说，“十五五”时期，土地供应主要以存量为主，存量结构调整应主要依靠市场机制，而非持续依赖政府解决土地供求矛盾，“十五五”时期是推进土地市场化改革的绝佳时机，因为城市内涵和质量的提升将带动土地价值提升。

　　以下是界面新闻整理的采访实录

　　界面新闻：支持老旧住房自主更新、原拆原建，这一政策提出的宏观背景是什么投牛策略，与当前我国城镇化进程以及城市发展阶段有何关联？

　　刘守英：这次文件是对中央城市工作会议的落实，自2012年以来，我们已经召开了两次城市工作会议，这次会议是中国城市发展或者城市化阶段转型的标志。

　　过去的城市化特点，首先是速度快，实现了高速城市化，其次是大规模扩张，最后是大量人口涌入，这是快速城市化的阶段。

　　本次中央城市工作会议做出了一个非常重要的判断，即城市化已经进入稳定发展期。在这一阶段，首先是城市化速度逐渐放缓，不可能继续保持过去百分之几的速度扩张；其次是从快速扩张转化为内涵式发展，即不可能再像过去那样依靠扩张、铺摊子、大规模占地和土地资本化来推动城市扩张，我认为这是非常大的转折。

　　这个转折带来的结果是城市发展方式发生了重大变化。过去，城市用地结构中工业占比过高，而用于居民安居、生活空间的用地比例较低；整体距离城市友好型结构仍有较大差距；质量方面，不能只看数量和外壳，还要关注住房质量、结构、安全和区位等。

　　最后是动力机制发生了变化。过去的城市化主要依靠土地和房地产两个主力推动，这两个主力基本解决了城市资本和城市建设资金的来源以及整个城市框架的形成。但随着房地产规模扩张的结束，接下来城市发展的资金从何而来，如何实现在城市高质量发展过程中的资金平衡和配合是城市高质量发展的关键。没有资金配合，整个发展就不可持续。换言之，过去我们依靠征地、卖地和房地产支撑城市化，未来则需要优化房地产结构，即高质量房地产行业，来推动城市发展。

　　因此，上一轮城市发展以城市外延扩张为主要特征，本轮城市发展转向存量提质增效的内涵式发展阶段，内涵式发展的核心就是城市更新，目的是通过优化资源配置和空间升级实现城市的可持续发展。而城市更新的一个主战场就在老旧小区。

　　城市化过程中永远需要依靠土地增值收益，在城市更新过程中，主要资金来源依然是土地价值的升值，没有土地增值收益的城市没有动力。很多老旧小区占据了城市最好的区位，从区段来讲，这些地方本身具有高价值，需要提升它的土地价值，并发挥其土地价值功能。

　　其次，许多老旧小区的公共投入不足，这不仅影响了这些小区的价值，也影响老旧小区居民的生活质量。只有更加完善的功能、更加好的配套和更加优质的服务，这些地方的价值才有可能升值。

　　界面新闻：《意见》提出，“因城施策增强城市发展动力”。说到“因城施策”，有些城市比如在上海，大部分老旧小区的住房面积非常小，并不能满足人民群众美好的住宅愿望，在原拆原建的过程中，能不能突破一下面积方面的限制？

　　刘守英：一些老旧小区的居民住在黄金地段，但是他们的居住空间、生活空间和文化空间并不完善，这实际上影响了他们的生活质量。进行老旧小区改造，老百姓一定要得到实惠，因此容积率必须发生变化。

　　以当前容积率仅为两层的小区为例，这些地处城市中心的地块，通过业态与居住形态的变革，能够实现使用面积的显著拓展，业态也将随之发生转变。例如，改造后的小区可能一部分用于居住，另一部分则转变为小型商业场所，街区内的小型生活配套设施均应与老百姓的生活需求紧密相连。

　　这里有三点问题需要注意。一是，老旧小区改造必须纳入城市整体空间布局，而非将其视为大都市中一成不变的“村落”。纳入城市空间体系后，这些区域将依据城市整体空间所赋予的功能投牛策略，实现价值的提升。

　　二是增加经营空间，例如，增设咖啡馆、小型商业店铺等。这些均属于小区经营范畴，拓展经营空间，实际上是自拆自建过程中业态变化的具体体现。整个片区的业态和经营空间变化后的收入增长应该让老百姓共享。

　　第三是环境改变。上海徐家汇有一个小区的改造非常成功，原来那个地方破破烂烂，居住环境不佳，后来进驻了很多数字企业、文化场所和现代业态，完全变成了另一种形态。

　　界面新闻：在推进老旧住房自主更新、原拆原建时，主要会遇到哪些问题？如何应对？

　　刘守英：首先，需要解决产权问题，只有解决产权问题才能解决利益分配问题。很多老旧小区由于历史原因，房子的产权非常不清晰，很多人都不清楚房子的归属，这种不清晰的产权很难提升房屋和土地价值。

　　其次，资金从哪里来，我认为是从土地价值和房屋价值增值中产生的。这次中央文件明确：老旧小区的改造是自主改造、原拆原建，也就是说，老旧小区改造不是等待政府伸手，或向政府索要资金，而是充分利用改造后的价值增值原理，以提高居住质量。

　　老旧小区价值低的一个原因是业态过老，服务供给不够，所以需要通过改造实现价值增值。这里面还有个问题，就是增值收益如何分配。过去我们在拆迁过程中发现，有些地方的土地增值收益较为明显，但政府与老百姓在利益分配时未找到良好的平衡点。在城市更新阶段，原住民是改造的主体，是小区的建设者，也是增值收益的获得者，我们需要让原住民在改造过程中提升生活质量，同时也要考虑利益分配，这样才能够向前推进城市更新能力。

　　最后，必须增加服务内涵，通过结构变化提升老旧小区的价值。

　　界面新闻：支持老旧住房自主更新、原拆原建，会不会对本已疲弱的房地产市场产生不利影响？房企有什么机会吗？

　　刘守英：城市更新是一个长期的过程，不可能出现突然大面积进行城市更新的情况，否则会对我们现在的房地产市场产生巨大冲击。

　　未来房地产一定会有涨有落，如果不具备区位优势、市政服务配套等条件，房价会难以维持。因此，房地产市场的问题需要回归本源，区位原理、需求原理和质量原理共同构成了房地产市场发展的方向指引。

　　在城市更新、老旧小区改造过程中，不同区域的发展态势将有所差异，部分区域可能面临困境，而部分区域则将取得更好发展。住房质量优良、服务完善、内涵丰富且区位优越的地段与城市，必将实现更为稳健的发展。

　　对房地产企业来说，他们正面临本质性的转型需求。过去，房地产企业盈利模式相对简单，只要能够获取土地与资金，并具备销售能力，即可实现盈利。然而，这一时代已一去不复返。

　　未来，房地产企业将高度分化，能够积极参与城市更新的房地产企业，一定会生存得更好，这是我认为的房地产企业发展的一个方向。城市更新要求房企更注重产品品质，同时，要善于实现项目所在区域的资金平衡。

　　另一个方向是，过去以盖房、卖房为主的经营模式将逐步转变，未来许多房地产企业或将转向服务领域，涵盖租赁物业管理、小区维护以及各类服务提供等。

　　界面新闻：展望“十五五”时期，在推动城市更新、促进房地产行业健康发展方面，还有哪些增量措施可以期待？

　　刘守英：首先，防范风险是“十五五”时期城市化和高质量发展的首要任务。当下，我们面临着大量存量住宅消化以及土地供给等现实问题，这些问题在“十五五”时期必须予以正视与解决。

　　以土地问题为例，“十五五”时期的重点在于结构调整，持续优化工业用地、住宅用地、市政用地以及生活空间用地的布局。要紧密配合城市高质量发展需求，而城市高质量发展的核心在于调整原本不合理的结构。

　　同时，进一步加大土地市场化改革力度。“十五五”时期，土地供应主要以存量为主，存量结构调整应主要依靠市场机制，而非持续依赖政府解决土地供求矛盾，“十五五”时期是推进土地市场化改革的绝佳时机。

　　过往的城市化依赖于速度、规模和土地资本化，而本轮城市更新则侧重于结构和内涵，借助区位优势和更为合理的城市形态提升城市品质，品质提升即价值提升。“十五五”时期，城市内涵和质量的提升是价值增值的主要空间和机遇所在，这将带动土地价值提升，优质地段结构合理的土地价值必然增值。

　　因此，相关改革应针对土地在城市更新中的价值增值和分配方面采取创新性安排。一个区位完成城市更新后土地价值会增值，这些增值一方面可支持城市公共建设，另一方面可支持地方改造，同时提高市民对土地价值增值的获得感。

　　界面新闻：在城市化进入到高质量发展阶段时，城乡如何更好融合？

　　刘守英：未来城乡空间形态将发生重大变化，不仅要探讨城市内部空间，还要关注城乡融合形态和城乡连续体，这既是发展空间，也是发展动能。另外，城市的高质量发展需要形成稳定秩序，而农民在城市安居乐业是高质量发展的重要方面。

　　在探讨城市高质量发展时，不能仅聚焦城市，而应将城乡结合起来布局。这涉及两个层面的问题，一是，城乡融合空间在何处？在都市圈范围内，构建从特大城市到县城再到乡村的城乡融合空间，是我们在高质量城市化阶段对基本空间形态的认知。不能仅探讨某一层次的高质量发展，而应在大都市圈框架下探讨城乡融合发展。若以此形态为讨论基础，我们存在大量可作为下一轮发展动力源的机会。例如，在一些都市圈中，许多县城实际处于衰败状态，都市圈对县城和乡村的带动作用有限。城乡融合的打造需充分发挥各个节点的作用，涵盖基础设施投资、公共服务提供、新产业布局以及发展空间等方面。

　　其次，必须关注城市中的人民。除了老旧小区的居民，还要关注城市中的农民工。数亿农民工进城，解决这些人的市民化问题以及他们在城市的权利问题是“十五五”时期的重点，包括子女教育、基本公共服务、住房和养老医疗等方面投牛策略，这是高质量发展的重要体现，能够推动城市向更高质量、更有序、更稳定的方向发展。

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